「关键词」财政风险 法律控制

「正文」

一、财政风险概述：

财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超过一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。如立足于社会各个领域的风险都会转移到财政，政府财政是社会最终风险的承担者；准国债规模也不应该太大，不能只看帐面债务，还要看政府各部门发行的债务。财政风险包含内容广泛，既包括财政系统的内部风险，如财政政策风险、财政体制风险、制度风险、管理风险等，还包括社会经济生活中各种不确定性因素引起并转化到财政领域的私人风险和一般公共风险，或称外部风险，如自然风险、政治风险、技术风险、社会经济运行风险和战争风险等。从某种程度来讲，外部风险是无法或者很难控制的，人类生存的世界本来就是充满不确定性的。因此，对财政风险的研究多侧重于内生风险，本文也把财政风险的讨论局限在内生风险的范围内。财政风险的内涵尽管现在对财政风险的研究日益增多，但对其内涵的界定还没有一个公认的统一说法，从现有的文献来看，多数侧重于从政府债务的角度来研究，也有的是按照传统的收入、支出、平衡、管理的思路来研究的，诸如收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险等等。[1]

二、财政风险的成因：

从财政系统内部各种不利因素角度来看，这些不利因素主要包括：（1）政府职能界定不清导致政府与市场关系不协调，（2）财政立法滞后且有关法规制定不禁合理，（3）财政管理制度与专项管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共决策过程，（5）事前、事后财政监督不力，（6）政府官员道德问题和职业技术问题。

按照具体财政活动类型划分财政风险，这些风险主要包括：[2] （1）源于收入方面的财政风险。（2）源于支出方面的财政风险。（3）源于公共投资的财政风险。我国财政支出中有相当部分用于生产性投资，或资本性投资，这种投资与私人投资在风险影响方面具有大体相同的性质。（4）源于预算赤字的财政风险。（5）源于国债管理的财政风险。在我国明显存在着国债资金使用缺乏经济效益、税收结构不能适应经济结构和所有制结构的变化等问题，导致大部分国债几乎都要通过发新债还旧债的方式运作。这样，在财政困难未能扭转的情况下，国债规模会像滚雪球一样越滚越大。此外，还有（6）政府财政的公共风险；（7）政府财政的制度风险；（8）政府财政的系统风险；（9）官员道德风险与职业能力风险。

从另一个角度来看，财政危险还可以看成信用活动中的危险：[3] 公共部门的受信活动是政府以债务人身份向社会筹集资金，用于财政支出，主要包括以下三种：1、政府向社会发行债券，包括国库券、地方政府债券和国际债券；2、政府借款，主要包括政府职能部门之间的借款、各级政府之间的借款和国外借款；3、财政部门通过金融部门从社会各界以有偿方式吸收的存款，主要包括邮政储蓄和社会保险基金。

具体而言，刘尚希博士曾提出提出第一可能导致财政危机的是金融危机，第二个是养老金风险，第三个是地方财政危机。[4]

三、财政风险的对策：

财政风险可能引发的后果非常严重，动辄随之以社会危机、动荡。于是，防范财政风险也是一个全社会全面的工作，从社会学、政治学、法学、财政学各个方面都需要完善。下面尽从法律的角度，尤其是与财政风险联系紧密的财税法学角度，谈谈对财政风险的控制。

（一）对经济、金融的规范、控制

1.完善经济责任制

2.增强银行独立性

银行的受信活动主要是银行以债务人身份与社会各界进行的信用交易，包括吸收存款、各种借款、发行金融债券等，形成银行的负债。银行的授信活动是指银行根据客户的需要为客户提供融资，形成银行的资产，主要包括信贷、信用证、进出口押汇、贴现等业务。银行的授信活动是银行效益的直接来源，但也会给银行带来损失，形成不良资产，严重的可能导致银行倒闭，引发社会动荡。[5]

然而，众所周知，我国的银行呆坏账比率非常之高，在这样高的呆坏账比率之下，银行体系仍然能够保持稳定，国家声誉起了关键作用，相应地，国有银行集中的不良资产，也必然意味着巨大的财政风险。[6] 从现实考虑，我国银行一旦独立，脱离了国家的声誉保护，不良资产引发的社会动荡的严重性可向而知。两者间这种过分的依赖大大增加了财政风险。故而，应当增强银行的独立性，逐渐进行银行改革：比如，增加商业银行补充资本金的合理渠道，提高商业银行的资本充足率。允许商业银行发行长期债券，增加附属资本，确保资本充足率不低于8％。对国有商业银行进行股份制改造，从社会上吸纳资金补充资本，提高资本充足率，减轻财政负担，缓解财政风险。要求商业银行提取充足的呆账准备金，如不能一次到位，应制定时间表，要求逐步到位，以建立呆账核销机制，减少虚假利润，保证商业银行健康发展。同时完善金融资产管理公司处置不良资产的方法和手段，加大处置力度，提高回收率。[7]

（二）完善社会保障体系

加快建立统一、规范和完善的社会保障体系，以缓解社保基金缺口引致的财政风险。关键在于建立稳定、可靠的社会保障基金筹措机制。

1. 完善转移支付。完善转移支付制度的目的是避免困难地区财政危机爆发。财政要加大社会保障支出力度，提高社会保障支出占财政支出的比重。财政联邦主义对体制的要求则是实现“分级管理”向“分级所有”的转变，将权、责、利有机地统一起来，使地方政府能因地制宜地举债或进行地域间转移支付。

2.还可考虑适当扩大对社会公众扩大征缴范围，提高征缴率，适时开征社会保障税等。

（三）加强国债管理，完善国债体系

针对财政活动中出现的各种不规范现象，结合财政法基本原则，在国债管理方面给予重视。

1.财政民主原则：财政民主原则要求人民通过一定得方式对重大财政事项拥有决定权。要逐渐实现民主理财——财政的公共选择机制，比如人代会究竟能对财政支出规模控制到什么程度？预算是不是确实能由人代会审议，并做到公开透明？一年预算，预算一年，这种预算不具有法制性和刚性，法制的控制力对预算的约束力不够。财政部作为行政分支本身也需要制约。加强财政部对显性、隐性债务的调控能力，控制好支出规模。[8]

具体地说，就是进一步深化财政体制改革，合理界定政府职能范围及财政投资行为，完善财政支出政策，优化财政支出结构，硬化预算约束，加强支出管理，完善分税制财政管理体制，建立政府间规范的财政转移支付制度。又如允许地方政府发债，以缓解地方政府资金缺口。[9]

2.财政法定原则：我国目前的国债体系非常简单，法律制度不完善，在实行方面不免不够“依法”（很多复杂情况“无法可依”），只有优化国债结构，丰富国债品种、完善国债期限结构，完善国债法制才能在此基础上，财政法定，加强国债管理，强化国债投资的使用效益。

3.财政健全原则：通过税制改革增加政府财政收入进而减少赤字规模是必要的，但除非出于修改不甚公平且为低效率的现行税制之考虑外，税制改革的重点不应放在提高税率和增加新税种方面，而应放在降低税率并强化税务征管以减少税收收入的流失，以及降低税务征管工作成本方面。[10]

4.财政平等原则：包含着对正义的价值追求，从制度上主要体现一种平等的对待。例如，优化支出结构：在中央和地方间的分配，这一点分税制以来已经改善了很多；在项目和部门间的分配：比如中央财政似乎对基础设施的“软项目”投资不足。[11]

体现之一——教育。对职责之内的九年义务制教育尽义务投资严重不足。例如，相当多的西部地区颇为贫困，农民很少或基本没有现金收入，基层政权靠摊派来维持“民办学校”和自身的生存。

体现之二——农村投入。中央财政似乎漠视了农村仍然是持续的净剩余流出的地区。在县以下金融机构基本被撤裁之后，通过国有或民营金融机构向农村注资资本已不现实，那么通过中央和地方财政向农业、农村和农民提供投融资便利就势在必行，但这一块却恰恰是比较匮乏的。

「注释」

1 参见《规范信用活动防范财政风险》中国人民大学财政金融学院 陈志刚来源《金融时报》（2004年5月11日）《财政风险：研究历程与分析框架》李文钊

2 具体论述参见《财政风险及其定性、定量分析）张志超 2003年4月的《经济学动态》

3 见注1.

4 《财政风险：研究历程与分析框架》李文钊

5 见注1.

6 对中央银行独立性的理论思考霍宏涛《生产力研究》Ｎｏ。4.2004

7 见注1.

8 参见：财政风险来自政府花钱缺乏制约—《财经时报》

9 见注1.

10 见注2.

11 以下参见北京天则经济研究所一篇报告。

何珊